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政策激励到位 打消诸多顾虑鼓励民资积极进入垄

时间:2019-08-15 21:59来源:中国历史
在推进混合所有制改革过程中,要处理好国有企业与民营企业的关系,努力实现民营企业与国有企业的地位平等、财产权平等、机会平等和规则平等,促进混合所有制经济持续健康发展

在推进混合所有制改革过程中,要处理好国有企业与民营企业的关系,努力实现民营企业与国有企业的地位平等、财产权平等、机会平等和规则平等,促进混合所有制经济持续健康发展。

10月15日,国务院新闻办公室举行2018年前三季度央企经济运行情况发布会。针对国资“抄底”收购民资上市公司造成 “国进民退”的有关议论,国务院国资委新闻发言人彭华岗表示,这只是在当前环境下国企和民企的一种正常的市场化行为,是国企和民企互惠共赢的一种的市场选择,不存在谁进谁退的问题。

5月21日,国家发改委公布了首批80个鼓励社会资本参与投资运营的示范项目,6月12日,在国家发改委举行的新闻发布会上,国家发改委投资司司长黄民透露,原定于2015年进行的《政府核准投资项目目录》的再修订将提前至今年,作为服务、引导投资的重要举措,目录修订后将有更多项目的投资开建不再需要政府核准。

民营企业;混合所有制;权益;保障;国有企业

经济日报记者在会上提问,“最近一段时间,关于国企和民企的各种议论比较集中,民企反映贷款融资难、融资贵。也有人担忧,国企会不会借此机会大规模兼并或者并购民营企业。国资委对此如何评价?国有企业如何与民营经济实现共同发展?”,彭华岗用三句话予以回应:

国家明确鼓励社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施;新一代信息基础设施;重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程;油气管网及储气设施,现代煤化工和石化产业基地等原来多为国有企业垄断的领域,对进一步落实企业投资自主权,激发民间投资活力的政策细化,具有深远的意义。

十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”,“发展混合所有制是我国基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”改革开放30多年来,我国国有企业与民营企业在相互融合、相互补充和相互协调中发展。然而由于国有企业仍然拥有不少特权和优势,民营企业在混合所有制改革中自身权益难以得到有效保障,如何保障民营企业的权益仍然是一个有待解决的问题。

第一句话:要坚持用“两个毫不动摇”来认识、来把握国企民企的根本关系、长远关系。毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,这“两个毫不动摇”已经写入了宪法,是指导我们认识和把握国企民企关系的根本原则。一方面,我们要看到,国有企业地位重要、作用关键、不可替代;另一方面,我们也要看到,党中央利来支持和鼓励民营企业发展。要把“两个毫不动摇”贯穿于中国特色社会主义建设的全过程。

为鼓励和引导民间投资,早在2005年,国务院就发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,俗称“老36条”;五年后,国务院再次发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的“新36条”;此次首批80个项目清单的发布,更是将过去大多停留在政策指导层面的宏观措施细化到了具体项目,并将鼓励民资进入的方式、路径、模式都进行了明确,充分表明了中央政府对激活和引导民间投资的重视和决心。

民营企业权益容易受损的表现形式

第二句话:混合所有制改革是双向的,也是双赢的。我们推进的混合所有制改革是双向的,既大胆引进来,鼓励支持民营企业参与国有企业改革,也积极走出去,鼓励支持国有资本投资民营企业。同时,这样双向的改革也是双赢的,国企民企都不可能只是赢家或者只是输家,两者按照市场经济规律和企业发展规律,坚持平等互利、优势互补原则,实行的混合所有制改革是双赢的。从实际情况看,目前,中央企业下属各级子企业三分之二都已经是混合所有制企业。近年来中央企业推进瘦身健体提质增效,减少11651户企业法人,其中2618户将控股权让渡给民营企业;中国宝武旗下的宝钢气体,虽然盈利情况好,每年净资产收益率超过10%,已成为行业主要竞争者之一,但是由于不属符合集团发展战略,也转让给了民营资本控股。

随着民资开放领域的日益拓宽,民间投资的活力将逐步激发,这对拉动经济增长和增大就业渠道无疑具有现实意义。就此,中国经济时报采访了相关专家学者,他们普遍认为,国家的鼓励促进社会资本参与国家重大项目运营政策意义重大,应综合考虑和处理好对待民营经济的地位平等、共同发展、公平竞争、互利合作、平等监管、平等保护等问题。

第一,行业准入门槛较高。主要表现在:新旧非公经济36条虽然早已出台,但民营企业在行业准入上仍然存在“玻璃门”和“弹簧门”现象。特别是在国有企业垄断和半垄断的行业中,民营企业的投资比例、投资形式依然受到诸多限制,难以享受到与国有企业同等的权益。

第三句话:国有资本、国有企业的进和退,都是基于遵循市场经济规律和企业发展规律的市场化行为。国有资本布局结构调整,国有企业战略性重组,一直以来都是国企改革的重要方面。我们始终坚持的原则,就是以市场为导向、以企业为主体,有进有退、有所为有所不为,目的是优化国有资本布局结构,增强国有经济整体功能和效率。有媒体反映国资“抄底”收购民资上市公司,造成“国进民退”现象,事实上,这只是在当前环境下国企和民企的一种正常的市场化行为,是国企和民企互惠共赢的一种的市场选择,不存在谁进谁退的问题,更不涉及意识形态。

部分垄断领域向民资开放具有积极意义

第二,获得控股权机会少。在混合所有制改革中,国有企业比民营企业有更多的控股权机会。由于国有企业垄断了一些重要资源,一般不愿意放弃对混合所有制企业的控股权。一些较有实力的民营企业认为,如果不能取得企业的控股权,就不会贸然参与混合所有制改革,因担心其投资成为国有企业的“嫁衣”。

对引导民资进入部分垄断领域,开放80个鼓励社会资本参与投资运营的示范项目。这一举措,国务院发展研究中心企业所研究室副主任、副研究员项安波对中国经济时报表示:其对我国经济的影响应该从正面予以肯定。

第三,投资权益得不到有效保障。主要表现在:一是当混合所有制企业中的国资与民资股东之间出现利益冲突时,国资往往会利用资本多数地位,将其自身的意志上升为公司的意志,通过表决权和影响力侵占和损害民资的权益。二是国有企业“制度上的利益”会影响企业的治理,使民企的投资权益受损。如国资控股的混合所有制企业可以通过其对企业的控制权,通过“合理”理由做出不分红的决定。三是政企边界不清和政府公权介入使民营企业投资权益受损。国有企业与政府之间有着千丝万缕的联系,在政企不分、政资不分的情况下,存在政府干预司法的现象。在司法系统中存在着国有经济更优越的思想观念,从“理智”上不想触犯国有企业的投资权益。

项安波认为,首先,民营资本进入之前由政府资金和国有企业投资主导的领域,改变了过去由单一的投资主体主导投资带来的弊端,比如,供需脱节、浪费、腐败以及产生结构性的产能过剩等问题。

第四,话语权和受法律保护权较小。一般来说,在混合所有制企业中,国资是大股东,民资是小股东,国资在表决权、监督权和信息拥有权等方面拥有较多的权力。不少国有企业拥有行政级别,这对没有行政级别的民营企业来说构成了不公平竞争。当双方发生矛盾需要法律仲裁时,往往存在法律偏袒保护国资的情况。这些都让民营企业参与混合所有制改革有不少后顾之忧。

其次,这些领域的开放必然会要求进一步正确处理好政府和市场的关系。让市场发挥在资源配置中的决定性作用,政府就应该创造各类企业公平竞争、协调发展的政策环境和市场环境。

民营企业权益易受损害的原因分析

项安波表示,十八届三中全会要求要积极发展混合所有制经济,明确了国有资本投资项目可以允许非国有资本参股。发改委的这些项举措就是落实这项决定的重要措施。另外,通过这种方式,可以把民营经济灵活的经营机制和国有企业资源丰富的优势相结合,有利于这些项目本身的建设以及后续运行的效率提升和成本控制。

一是传统观念的影响。我国长期实行计划经济,许多人形成了民营经济不能与社会主义制度相容的根深蒂固观念,认为民营经济不能成为社会主义市场经济的重要组成部分,不能成为我国经济社会发展的重要基础,只能是一种“边缘性经济”。在现实中,一些既得利益集团担心民营企业进入会损害自身利益,也不愿意看到民营经济的兴起。

同时,这样做也可以激发这些开放项目的活力,使这些项目更加蓬勃地发展。更重要的是,如果这些项目推进比较顺利、体制机制设计能够跟上,可能通过这样一个明确的项目开放,促进国有资本和非国有资本相互融合。最终能够实现国有企业和非国有企业协调发展,提升国民经济的整体效率。

二是民营企业的政治地位较低。虽然改革开放以来,民营企业的政治地位逐步提高,但与国有企业相比,民营企业在我国的政治地位明显偏低。多数国有企业有行政级别,有的还有很高的行政级别,而民营企业没有行政级别。媒体往往将国有企业宣传为共和国的“长子”,而将民营企业置于“次子”、“养子”甚至“私生子”的尴尬地位。政治地位低会直接影响民营企业在混合所有制改革中的权益。

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三是相关法律体系不完善。虽然《宪法》从根本大法层面确立了民营经济的合法地位,《物权法》对私有财产与国有财产也实行同等保护。但总体来说,保护民营企业权益的法律体系仍不完善,主要体现在:相关法律法规缺乏配套实施细则;执法主体的职责不清;司法和执法跟不上立法步伐;一些部门和个人习惯于对民营企业进行有罪推定,经常把民营企业贴上负面的标签。

民资进入垄断领域可有效提升效率

四是政策难以落实。过去十多年虽然制定了很多针对民营企业的政策,但由于政策缺乏落实机制,缺少第三方评估和监督,导致政策落实不到位。政策难以落实,民营企业的权益就难以得到保障,也影响了民营企业的积极性。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海在接受中国经济时报记者采访时表示,鼓励民资进入部分垄断领域,80个项目清单的公布体现了十八届三中全会的两个论述:一是正确处理好民营经济和公有制经济的关系,二是体现了让市场在资源配置中起决定性作用。

保障民营企业权益的政策建议

市场分析认为,民资参与市场资源的配置,可以更加有效地提升效率。项安波表示,大部分国有企业的、单位的资产总产是低于非国有企业的。但是,由于国有企业行业分布的特征以及之前推行的一些改革措施,使国有企业吸纳的就业人数相对较少。国有企业一般分布在重资产或行业垄断程度比较高的行业中,使得国有企业的人均产出略高于非国有企业。在这样的情况下,就应该比较国有企业和非国有企业的全要素生产率,“我认为之前大多数国企的全要素生产率相对会低一些。但是经过多年的改革和管理提升,以及政策方面的一些优惠,使得国企和非国企的全要素生产率相比较能够做到大体相当。在这种情况下,在目前开放的行业中,需要进一步研究分析才能够得出效率高低的判断。”

第一,赋予民营企业公平的市场进入机会。一要打破行业垄断和国有企业垄断,鼓励国有企业与民营企业在所有行业领域公平竞争;二要按照十八届三中全会决定要求,加快制定特许经营管理办法,允许民营企业进入特许经营领域;三要加快改革行政审批制度,减少针对民营企业的行政审批事项,禁止变相审批,提高审批效率;四要大力发展民营企业主导的产业基金,推动民营企业间接进入某些行业领域。

激励政策到位 打消民资顾虑

第二,提升民营企业的控股机会和地位。一是在市场化程度比较高、非关系国家重大战略和安全、非公益和非自然垄断行业和领域,鼓励民营企业获得控股地位。鼓励国有企业通过减持和转让资产存量,实现投资主体多元化,为民营企业提供更多的控股机会。二是制定相关政策,鼓励民营企业依靠自身的优势和竞争力,通过面向产业链上下游和价值链高端的兼并重组,扩大企业规模,提升民营企业在混合所有制企业中的控股地位。

有报道表示,开放80个鼓励社会资本参与投资运营的示范项目清单公布后,民资表现似乎“兴趣不大”。对此,黄民表示,未来可能会有相应的引导性政策,同时会明确以竞争方式尽快确认引进社会投资的80个项目。

第三,建立民营企业投资收益权保障机制。一方面,要加快推进国有企业改革,限制和取消其垄断特权,提高国有企业收益上交财政和社保的比例,督促国有企业在混合所有制企业中按法律和合同规则保障民营企业的投资收益权利;另一方面,要尽快制定和完善有关民营企业投资权益保护的法律法规和政策,建立处理民营企业投资权益纠纷的诉讼和监督机制,鼓励和支持新闻单位等对损害民营企业合法权益的行为进行监督。

对此项安波认为,如何使民营资本有更大的积极性进入这些鼓励的项目和行业,并在进入这些行业后能够发挥自身的作用,应该在机制设计上做更多文章。

第四,增强民营企业的话语权。要加强对民营经济和民营企业本质属性和重要性的理论研究,为提升民营企业政治经济地位和话语权提供坚实的理论依据。要发挥新闻舆论的宣传引导作用,改变社会对民营企业的过时观念。在混合所有制企业中,要完善公司治理结构,保障民营企业的信息拥有权、投票决策权和监督权等。

从短期来看,对于投资大、周期长、风险高的项目,应该有相应的激励机制,特别是政策激励,这样才能吸引更多的民营资本进入。另外,应该让参与的民营资本在经营和决策中能够保持适当的话语权,使其合法权益能够得到有效保障。

总之,民营企业权益保障是混合所有制改革能否成功的关键。在推进混合所有制改革过程中,要处理好国有企业与民营企业的关系,努力实现民营企业与国有企业的地位平等、财产权平等、机会平等和规则平等,促进混合所有制经济持续健康发展。

从中长期来看,可以从三个方面采取措施,首先,应实现股权多元化,尽可能形成国有资本和民营资本相对均衡,可以相互制衡的股权结构,从而形成相互协调运转的公司法人治理结构。其次,促进混合后的新企业建立起完善的现代企业制度,不要把混合前的国有企业管理模式延伸到混合后的新企业中。比如,重庆之前出台的国企改革方案中表示,国有股权比例在50%以下的企业不再简单套用国有及国有资本控股企业的监管制度,此种做法就比较好。最后,应该解决好国有企业的历史遗留问题。

(作者单位:国家开发银行研究院 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

民营资本的顾虑,实际上集中在参股这些行业后的资金权益如何保障。项安波表示,要打消这样的疑虑。首先,应该避免将这样的开放变成新一轮的融资运动,不能以融资作为最主要的目标,否则民营资本进入的积极性就会不高。其次,很多的配套改革应该跟进,对传统的体制进行全面、深化的改革。比如,垄断行业体制改革、国有资产管理体制的改革、投融资体制改革等,都需要系统地跟进和相互适应、匹配。否则,仅仅项目开放或者在某一个领域打破垄断,推进改革,还是难以改变民营资本进入犹豫不决的状态。再次,开放的行业和项目应该对民营资本有足够的吸引力。如果能够形成良性发展、规范操作,从而形成示范效应,这样有利于后面更多的项目开放。最后,通过此次项目开放的试验,能够发现实施中可能遇到的障碍,从而能够找到有针对性的解决措施,为后续相关领域项目的开放提供可借鉴、可复制的模式。

刘俊海认为,如何激发民资活力,推动民资进入政策鼓励的项目和行业,从本质上说,就是要处理好民营经济和公有制经济的关系,其中主要包括六个方面的问题:地位平等、共同发展、公平竞争、互利合作、平等监管、平等保护。

编辑:中国历史 本文来源:政策激励到位 打消诸多顾虑鼓励民资积极进入垄

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